Una Costituzione per la nuova Europa

Sarà firmato a Roma il Trattato Europeo scaturito dalla Convenzione presieduta da Giscard d’Estaing

di Alberto Stramaccioni

Il 29 ottobre prossimo a Roma verrà apposta dai Capi di Stato e di Governo dei 25 paesi membri dell’Unione Europea la firma al Trattato scaturito dalla Convenzione presieduta da Valery Giscard d’Estaing con le successive modifiche apportate al testo dalla Conferenza intergovernativa conclusasi nel giugno scorso a Bruxelles. Il nome ambizioso – Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa – e la scelta di firmarlo a Roma, dove venne sottoscritto nel ’57 il Trattato che istituì il Mercato Comune, tendono a dare solennità all’avvenimento. 
Nel merito il Trattato rappresenta una modifica delle regole istituzionali che governano oggi l’Unione europea: si tratta sostanzialmente di una ulteriore elaborazione rispetto ai trattati europei di Maastricht, di Amsterdam e di Nizza e di una sistematizzazione dei contenuti delle norme di diritto che regolano i rapporti interni all’Unione Europea.

Nessuno si illudeva che il mandato – tanto ampio quanto ambiguo – conferito alla Convenzione europea dal Consiglio di Laeken potesse riprodurre un risultato analogo a quello ottenuto nel 1787 a Filadelfia dai rappresentanti dei 13 stati che gettarono le basi della Federazione statunitense. Ma, certo, nel corso dei mesi seguiti alla conclusione dei lavori della Convenzione, in più circostanze si è sfiorato il fallimento. Se il 18 giugno scorso, ad appena cinque giorni dalle elezioni europee che hanno segnato il minimo storico di partecipazione al voto, la presidenza di turno irlandese ha potuto annunciare la positiva chiusura della trattativa, lo si deve a un insieme di circostanze.

Senza dubbio alcuni scogli si erano, se non frantumati, almeno smussati: il mutamento della situazione politica spagnola e le variazioni di equilibri interni in Polonia, due paesi che avevano a lungo battagliato per difendere una posizione di privilegio concessa dai complessi meccanismi di voto del metodo adottato a Nizza nel 2000. 
Un peso ha certo avuto anche il permanere di una situazione internazionale colma di tensioni dall’attacco del terrorismo internazionale alla guerra in Irak, così come un invito alla riflessione deve essere venuto dall’andamento della partecipazione al voto europeo. Tutti elementi che, al di là degli indubbi meriti diplomatici del premier irlandese, hanno condotto a un risultato: certamente impasticciato – o per meglio dire “con qualche malformazione” come lo ha definito Giuliano Amato, che della Convenzione sul futuro dell’Europa è stato vicepresidente – ma, pur sempre, un risultato. Gli Stati si sono arresi ancora una volta all’”Europa necessaria”, scegliendo compromessi macchinosi, aggiungendo clausole di “salvaguardia” che lasciano il futuro ancora assai indefinito, opaco, in nome di presunti interessi nazionali e di valutazioni sulle prospettive elettorali interne. 
Comunque sia, quello che è stato raggiunto è probabilmente il migliore dei risultati possibili. E di questo è necessario prendere atto. Sebbene manchi, la chiarezza, e la sinteticità che una Costituzione dovrebbe avere, il testo – su cui si è raggiunta l’intesa a colpi di baratti pesati col bilancino – è comunque storico e, più ancora, necessario. Il Trattato costituzionale delinea un’Unione consapevole che i suoi obiettivi storici di pace, sicurezza, prosperità e giustizia non si raggiungono più soltanto “integrando” gli stati dell’Unione, perché oggi i pericoli di guerra, insicurezza, povertà e ingiustizia vengono anche per gli europei da fuori dell’Europa; uno scenario che esigerebbe un’Unione unita, forte e protagonista sulla scena mondiale in un sistema multipolare con Usa, Cina, Africa, Asia. 

La Costituzione registra qualche passo in questa direzione, adegua allo scopo qualche sua istituzione. Ma con la timidezza dei piccoli passi che, peraltro, hanno costituito nella storia la ragione del suo successo. 
Il Trattato costituzionale approvato a giugno di 270 pagine e 450 articoli è composto da un preambolo – nel quale non figura il lungamente dibattuto riferimento alle radici cristiane – e da quattro parti. La prima contiene le disposizioni che definiscono obiettivi, competenze e istituzioni dell’Unione; la seconda parte incorpora la Carta dei diritti fondamentali – solennemente proclamata, ma non adottata al Vertice di Nizza del 2000 e, ora, in occasione dell’inclusione della Costituzione, oggetto di una serie di azioni nazionali tese a limitarne l’azione alle sole istituzioni europee -; la terza riguarda le politiche e il funzionamento dell’Unione. La quarta è dedicata alle clausole finali. 
Una volta ratificata – si ipotizza che ciò possa avvenire in un lasso di tempo compreso tra uno e due anni -la Costituzione potrà entrare in vigore a partire dal 2009 sostituendo tutti i trattati precedenti e dovrebbe condurre a una più consolidata stabilità e legittimità dell’Unione. 
La Costituzione migliora infatti la capacità dell’Unione di agire al proprio interno e sulla scena mondiale, razionalizza gli strumenti legislativi e politici usati e i processi decisionali. 
Definisce inoltre in modo chiaro gli obiettivi, i valori e i principi dell’Unione stessa e stabilisce le competenze e i poteri delle istituzioni. 
Ma, soprattutto, rafforza in modo significativo la democrazia parlamentare, consolidando i poteri legislativi – estendendo le materie soggette alla codecisione – 
e di bilancio del Parlamento, senza, tuttavia, conferirgli la sovranità propria delle assemblee legislative nazionali. 
Rimane, tuttavia, irrisolto il problema dei finanziamenti, poiché l’effettività dell’azione istituzional-politica passa anche dall’autonomia in questo campo: secondo la Costituzione il tetto delle risorse e le categorie delle fonti di finanziamento rimangono di competenza degli stati membri – che devono decidere all’unanimità – dopo aver solo consultato il Parlamento. 

Per quanto concerne il metodo di voto, di grande peso è l’ampliamento delle materie su cui il Consiglio sarà chiamato a votare a maggioranza (e non all’unanimità), sebbene il meccanismo a maggioranza qualificata – che prevede una doppia maggioranza: 55 per cento degli stati membri, con un minimo transitorio di 15, che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione complessiva – sia reso contorto da una serie di dispositivi di garanzia pretesi dagli stati piccoli e medi. In alcuni settori chiave – il fisco, ma anche le politiche sociali e la politica estera e di sicurezza comune – permane la regola dell’unanimità. Di conseguenza, sebbene il meccanismo sia relativamente “semplificato” rispetto al passato, mancano le caratteristiche essenziali per scongiurare il pericolo di paralisi decisionali. Altre significative, ma ambigue, innovazioni riguardano la Commissione (che avrà un componente per ogni paese dell’Unione – 25 fino al 2007 e con l’ingresso di Romania e Bulgaria, 27 – ma solo fino al 2014, anno in cui il numero dei commissari sarà pari a due terzi di quello degli stati membri, a meno che, nel frattempo, il Consiglio europeo non decida altrimenti.
Più discutibile il futuro per le due nuove figure. La prima è quella del ministro degli Esteri – che sarà anche vice-presidente della Commissione – destinato a presiedere il Consiglio affari esteri – che sarà la voce dell’Unione sulla scena internazionale: un ministro che agirà sulla base delle strategie decise dal Consiglio europeo all’interno di un sistema che prevede il ricorso al veto e in assenza di un quadro che conduca all’effettivo sviluppo di una futura organizzazione di difesa comune. La seconda è quella del presidente del Consiglio europeo che avrà un mandato di 30 mesi rinnovabile una volta: un’innovazione che mette fine alla rotazione semestrale per il Consiglio europeo – ma non a quella per i consigli dei ministri competenti per le singole materie – ma che crea scenari nuovi di rapporto – e necessità di nuovi equilibri – con il presidente della Commissione. 
Luci e ombre, dunque. Meccanismi ancora troppo complessi e talvolta contorti. Spazio aperto per ritrattazioni e, soprattutto, via spianata alle cooperazioni rafforzate che preludono a un’Europa a due velocità che, tuttavia, speriamo non diventi di serie a e b. 
Ma quelle 270 pagine – in venti diverse versioni, tante quante le lingue ufficiali dell’Unione – esistono e questo è un fatto importante, in un’Europa costruita a piccoli passi. Sono un parto imperfetto, frutto di mediazioni, ma le mediazioni sono parte essenziale della politica e la politica è l’espressione più completa e più nobile del tentativo di organizzare una pacifica convivenza tra esseri umani affetti da vizi, debolezze e passioni. Ciò che importa, ora, è che quelle 270 pagine, dopo la firma di Roma, il prossimo 29 ottobre, dovranno percorrere ancora un buon tratto di strada prima di arrivare al processo di ratifica da parte dei parlamenti nazionali e/o dell’elettorato. 
Il risultato non è scontato. Né per quanto riguarda le ratifiche dei parlamenti nazionali, né per ciò che concerne i referendum. D’altronde al momento si ritiene che ricorreranno alla consultazione diretta il Belgio, la Danimarca, la Francia, l’Irlanda, il Lussemburgo, l’Olanda, il Portogallo, la Spagna e la Gran Bretagna e poi la Polonia e la Repubblica Ceca.
Affideranno invece ai parlamenti nazionali la decisione l’Italia, la Grecia, la Germania, la Finlandia, Cipro e Malta. Appaiono indecisi ancora sullo “strumento” da utilizzare l’Austra, l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, la Slovacchia, la Slovenia, la Svezia e l’Ungheria.
A preoccupare non è tanto il metodo (una ratifica popolare non può che essere auspicabile in un’Europa che denuncia costantemente un deficit democratico) quanto il rischio che la dimensione politica europea venga sacrificata alle strategie politiche interne. 
Costituzione, dunque, entrerà in vigore solo dopo la ratifica da parte di tutti i 25 membri dell’Unione; le nuove regole da essa stabilite – buone o perfettibili che siano – saranno operative tra cinque anni, con la prossima legislatura. Ma se uno o più referendum- sulle cui modalità e sul cui numero, per altro, vigono ancora troppe incertezze – dovessero fallire, l’Europa rischierebbe una crisi devastante. 
Una prospettiva non certo auspicabile che renderebbe la situazione ancora più difficile, soprattutto oramai in un continente e in una Unione di quasi mezzo miliardo di persone che rappresentano un grande mercato mondiale con una giovane moneta come l’euro in progressiva affermazione e consolidamento.
Ma per tornare al Trattato costituzionale prossimo alla firma dei 25 paesi sembra proprio che l’Europa procede nel suo cammino di integrazione nel modo in cui sempre ha proceduto, con dei piccoli passi avanti circondati da molti compromessi. Ma il passo più grosso e significativo è senz’altro l’allargamento alle nuove democrazie dell’Europa Centrale ed Orientale espressione del mutamento degli equilibri geopolitici mondiali dopo la fine della seconda guerra.

Gestire bene l’allargamento sarà alla lunga per l’Europa il risultato più significativo e durevole questo si di valore realmente storico.